對(duì)于中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)而言，國(guó)家公園法的出臺(tái)與實(shí)施堪稱標(biāo)志性事件，具有里程碑意義。該法所呈現(xiàn)的九大亮點(diǎn)，將深刻影響國(guó)家公園的保護(hù)、治理與建設(shè)進(jìn)程。這九大亮點(diǎn)具體如下。

一、堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性三大理念

生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性這三大理念，是中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的初心與使命，是各項(xiàng)體制機(jī)制設(shè)計(jì)的靈魂與導(dǎo)向，任何時(shí)候都不可動(dòng)搖。令人振奮的是，國(guó)家公園法首次將《建立國(guó)家公園體制總體方案》和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的三大理念正式寫入法律條文，使其從政策倡導(dǎo)上升為國(guó)家法律意志，獲得剛性約束與長(zhǎng)效保障。僅此一項(xiàng)，便足以確保中國(guó)國(guó)家公園事業(yè)在法治軌道上錨定方向、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

國(guó)家公園法第四條在“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”之后，增加了“統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展”的表述。這一補(bǔ)充對(duì)于辯證處理國(guó)家公園建設(shè)中的主要矛盾具有積極意義，意味著在堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)第一的前提下，需統(tǒng)籌推進(jìn)綠色發(fā)展與民生改善，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園語(yǔ)境下的人與自然和諧共生——即“天人大美”。

二、構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會(huì)共享的治理模式

政府主導(dǎo)、多方參與、社會(huì)共享，這十二個(gè)字標(biāo)志著中國(guó)國(guó)家公園從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的深刻轉(zhuǎn)變。管理是單向的，如同獨(dú)奏；治理則是多向互動(dòng)，恰似交響。國(guó)家公園因其公有、公共、公益的屬性，政府理應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用。國(guó)家公園法第六條第二、三、四款分別明確了國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)以及所在地人民政府的職責(zé)，同時(shí)相對(duì)淡化了省級(jí)人民政府在法律文本中的職責(zé)表述，這與《建立國(guó)家公園體制總體方案》第六條表述有所區(qū)別。無(wú)論如何，筆者認(rèn)為在國(guó)家公園治理中，中央政府承擔(dān)首要責(zé)任；過(guò)渡期內(nèi)，省級(jí)人民政府承擔(dān)重大責(zé)任。除“政府主導(dǎo)”外，也必須認(rèn)識(shí)到，國(guó)家公園是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，涉及多元利益相關(guān)方。“多方參與、社會(huì)共享”因此成為推進(jìn)國(guó)家公園治理體系與治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要組成部分。

三、實(shí)行山水林田湖草沙一體化保護(hù)

自1956年建立鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，我國(guó)各類自然保護(hù)地多以單一要素為保護(hù)對(duì)象，面積較小，保護(hù)成效受限。國(guó)家公園是我國(guó)首次在約10%的國(guó)土空間上，統(tǒng)籌森林、海洋、濕地、草原、沙漠等多種生態(tài)系統(tǒng)，以超大尺度自然要素綜合體為保護(hù)對(duì)象，設(shè)立的具有主體性、首要性、示范性和先進(jìn)性的新型自然保護(hù)地類型。一體化保護(hù)將國(guó)家公園視為一個(gè)完整的生命共同體，實(shí)施整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。這不僅體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，突破了傳統(tǒng)自然保護(hù)的認(rèn)知局限，也為創(chuàng)新自然保護(hù)新技術(shù)、新方法提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐。

四、明確國(guó)家公園在國(guó)土空間規(guī)劃和確權(quán)登記中的特定或獨(dú)立地位

國(guó)家公園法第十五條第三款規(guī)定，設(shè)立國(guó)家公園后，可以將國(guó)家公園作為特定區(qū)域編制國(guó)土空間規(guī)劃。第二十三條明確，確權(quán)登記時(shí)應(yīng)當(dāng)將國(guó)家公園作為獨(dú)立登記單元。據(jù)此，國(guó)家公園在國(guó)土空間規(guī)劃中取得法定“特定區(qū)域”地位，在自然資源確權(quán)登記中確立“獨(dú)立登記單元”地位。這兩個(gè)法定定位，分別從空間治理與產(chǎn)權(quán)制度兩個(gè)維度，為自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使、統(tǒng)一監(jiān)管提供了法律依據(jù)。作為“特定區(qū)域”編制規(guī)劃，有助于打破行政邊界特別是省域邊界的束縛，遵循自然生態(tài)內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，顯著提升國(guó)家公園規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性與有效性。作為“獨(dú)立登記單元”開(kāi)展確權(quán)登記，不僅為中央政府統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)奠定基礎(chǔ)，也為國(guó)家公園推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、碳匯交易及經(jīng)營(yíng)性服務(wù)等機(jī)制創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。

五、建立跨省域國(guó)家公園建設(shè)重大事項(xiàng)工作協(xié)調(diào)機(jī)制

我國(guó)首批5個(gè)國(guó)家公園中有3個(gè)橫跨多個(gè)省份，行政邊界與生態(tài)系統(tǒng)完整性之間存在結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位，跨省界難題成為國(guó)家公園保護(hù)與治理中的突出堵點(diǎn)。國(guó)家公園法第六條第六款明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門商國(guó)家公園所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織協(xié)調(diào)跨省域國(guó)家公園建設(shè)重大事項(xiàng)。這一制度安排，正是針對(duì)我國(guó)國(guó)家公園普遍跨省分布的特點(diǎn)而設(shè)。通過(guò)建立高層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)跨省域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)，真正實(shí)現(xiàn)從各管一片到共管一園的轉(zhuǎn)變。

六、引入差異化和適應(yīng)化管理理念

國(guó)家公園法體現(xiàn)了差異化與適應(yīng)化管理的理念，有利于打破“一刀切”的僵化管理模式，實(shí)現(xiàn)因園施策、適時(shí)適策。第二十一條明確要求各國(guó)家公園編制獨(dú)立的總體規(guī)劃，堅(jiān)持因地制宜、突出特色，賦予不同公園根據(jù)自身生態(tài)稟賦和現(xiàn)實(shí)條件制定總體規(guī)劃的相對(duì)自主權(quán)。在管控措施上也實(shí)現(xiàn)了差別化，如第三十一條提出，可根據(jù)生態(tài)過(guò)程的季節(jié)性變化，實(shí)行季節(jié)性差別化管控。這種因時(shí)、因地、因情制宜的靈活管理方式，構(gòu)建了一個(gè)既有嚴(yán)格保護(hù)底線又具適度彈性空間的法治體系，為國(guó)家公園精細(xì)化治理提供了法律支撐。

七、落實(shí)國(guó)家公園的全民公益屬性

國(guó)家公園法第三十五條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持公眾參與國(guó)家公園保護(hù)，開(kāi)展多種形式的自然教育和生態(tài)環(huán)境教育，培育全社會(huì)熱愛(ài)自然、保護(hù)自然的意識(shí)。第四十二條明確，國(guó)家公園應(yīng)對(duì)殘疾人、老年人、未成年人、現(xiàn)役軍人、消防救援人員等特殊群體實(shí)行免票或優(yōu)惠票價(jià)，并鼓勵(lì)設(shè)立免費(fèi)開(kāi)放日，切實(shí)保障全民共享自然資源的權(quán)利。第四十三條提出，鼓勵(lì)和支持志愿者及社會(huì)組織依法參與生態(tài)保護(hù)與公共服務(wù)，建立健全志愿服務(wù)機(jī)制。這些條款通過(guò)減免門票、設(shè)立開(kāi)放日、推動(dòng)志愿參與、完善無(wú)障礙服務(wù)等具體舉措，將全民公益性從原則轉(zhuǎn)化為可操作的制度安排，確保國(guó)家公園作為全民共同的自然資產(chǎn)，真正惠及千家萬(wàn)戶，成為每個(gè)人的國(guó)家公園。

八、培育國(guó)家公園文化

國(guó)家公園法第九條將培育國(guó)家公園文化，傳播國(guó)家公園理念寫入總則。第二十五條要求，建立協(xié)同保護(hù)制度，統(tǒng)籌國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)保護(hù)和文化遺產(chǎn)保護(hù)。這些規(guī)定標(biāo)志著國(guó)家公園正從單一的自然保護(hù)邁向包容文化的綜合保護(hù)。過(guò)去一段時(shí)間，國(guó)家公園被視為純粹的自然生態(tài)系統(tǒng)，文化要素往往被排除在外。然而，中國(guó)不僅擁有典型的生態(tài)系統(tǒng)和豐富的生物多樣性，更積淀了五千年綿延不斷的中華文明，也是全球自然與文化雙遺產(chǎn)最多的國(guó)家之一。此次立法明確提出“培育國(guó)家公園文化”，協(xié)同保護(hù)文化遺產(chǎn)，不僅是對(duì)國(guó)家公園保護(hù)理念的拓展和深化，更是文化自信在中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中的生動(dòng)體現(xiàn)，也為未來(lái)國(guó)家公園成為中華文明的璀璨明珠奠定了法律基礎(chǔ)。

九、加強(qiáng)國(guó)家公園專業(yè)人才培養(yǎng)

國(guó)家公園法第八條將加強(qiáng)國(guó)家公園專業(yè)人才培養(yǎng)列為國(guó)務(wù)院主管部門的法定職責(zé)，為法律落地補(bǔ)上了關(guān)鍵一環(huán)。國(guó)家公園管理兼具生態(tài)、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)多重屬性，幾乎涵蓋現(xiàn)行12個(gè)學(xué)科門類：從生物學(xué)、地質(zhì)學(xué)、林學(xué)、環(huán)境科學(xué)，到風(fēng)景園林、建筑學(xué)、考古學(xué)、民族學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、信息技術(shù)乃至應(yīng)急管理，知識(shí)跨度大、交叉性強(qiáng)。唯有持續(xù)培養(yǎng)一支復(fù)合型、專業(yè)化、高素質(zhì)的管理隊(duì)伍，才能將中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)諸多制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量保護(hù)管理實(shí)踐。

當(dāng)然，筆者認(rèn)為，國(guó)家公園法仍有一些內(nèi)容和表述可進(jìn)一步研究：例如中國(guó)特色的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制是否能夠最終入法？緩沖區(qū)制度是否有必要建立？原有居民的權(quán)、責(zé)、利是否有可能得到更為充分的表達(dá)？期待在今后修訂過(guò)程中深入研究上述問(wèn)題，補(bǔ)充相關(guān)條款，或在配套政策與地方立法中逐步完善，為中國(guó)國(guó)家公園行穩(wěn)致遠(yuǎn)、長(zhǎng)治久安奠定更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。