國(guó)有林場(chǎng)改革監(jiān)測(cè)項(xiàng)目最新成果發(fā)布——
改革卓有成效　未來(lái)任重道遠(yuǎn)

作者：中國(guó)林科院科信所國(guó)有林場(chǎng)改革監(jiān)測(cè)項(xiàng)目課題組

　　2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》，我國(guó)4800多個(gè)國(guó)有林場(chǎng)踏上了改革的新征程。

　　幾年來(lái)，國(guó)家高度重視，地方緊密推進(jìn)，各林場(chǎng)積極探索，國(guó)有林場(chǎng)改革取得了顯著成效。

　　為跟蹤把握國(guó)有林場(chǎng)改革動(dòng)態(tài)，全面深入了解改革政策實(shí)施和落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，研究探索解決的辦法和途徑，總結(jié)推廣典型做法和成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家林業(yè)和草原局國(guó)有林場(chǎng)和種苗管理司委托中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革監(jiān)測(cè)工作。自2013年以來(lái)，項(xiàng)目組抽調(diào)專(zhuān)人數(shù)次深入基層調(diào)研了解改革情況，從國(guó)有林場(chǎng)省級(jí)主管部門(mén)、國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有林場(chǎng)職工3個(gè)視角對(duì)改革的進(jìn)展、困境、需求等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全方位多層面的跟蹤研究、逐年監(jiān)測(cè)。

　　2017年，國(guó)有林場(chǎng)改革監(jiān)測(cè)項(xiàng)目組繼續(xù)對(duì)河北、浙江、江西、山東、湖南、甘肅、廣東、福建、吉林、四川10省94個(gè)樣本林場(chǎng)、1173名樣本職工進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，了解到國(guó)有林場(chǎng)改革的最新動(dòng)態(tài)與成效。

江西省安?？h明月山林場(chǎng)羊獅幕景區(qū) 周秋賢攝

　　進(jìn)展與成效

　　課題組對(duì)樣本林場(chǎng)的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示：公益性改革方向堅(jiān)持不變，公益一類(lèi)林場(chǎng)數(shù)量持續(xù)大幅增長(zhǎng)；林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)職能與自身建制級(jí)別不斷提升，話語(yǔ)權(quán)增強(qiáng)；地方政府改革主動(dòng)性彰顯，各級(jí)財(cái)政配套力度增加；職工收入和社保金額保持增長(zhǎng)，社保覆蓋面基本穩(wěn)定；辦社會(huì)職能剝離順利，富余人員安置得當(dāng)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與技能培訓(xùn)效果顯著；貧困林場(chǎng)脫貧項(xiàng)目多樣，前景明朗；森林資源穩(wěn)中有升，生態(tài)功能整體增強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金穩(wěn)定投放，社會(huì)資本進(jìn)入速度加快。

　　政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大幅攀升。2017年，平均每個(gè)樣本林場(chǎng)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公益林管護(hù)服務(wù)方式委托的管護(hù)任務(wù)由2016年的3.87萬(wàn)畝增加到6.15萬(wàn)畝，增幅達(dá)58.91%；經(jīng)費(fèi)開(kāi)支由2016年的61.54萬(wàn)元增加到89.58萬(wàn)元，增幅45.56%。

　　崗位設(shè)置比例有所改善。林場(chǎng)工作崗位主要分為管理崗、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗與工勤技能崗3類(lèi)。2017年，平均每個(gè)樣本林場(chǎng)管理崗20個(gè)，占比16.95%；專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位39個(gè)，占比33.05%；工勤技能崗位59個(gè)，占比50%。監(jiān)測(cè)10省樣本林場(chǎng)崗位設(shè)置相對(duì)上年均出現(xiàn)了不同程度的變化，其中吉林、福建、江西、山東、湖南、四川6省專(zhuān)技崗比例均呈現(xiàn)提高的趨勢(shì)，同時(shí)工勤崗比例有所降低，與國(guó)有林場(chǎng)崗位設(shè)置的比例要求逐漸相吻合。

　　職工收入水平提高。2017年樣本職工的平均工資性收入為8.97萬(wàn)元，較2016年（7.73萬(wàn)元）增長(zhǎng)了15.97%。浙江省樣本職工的平均工資性收入高達(dá)14.33萬(wàn)元，是最低的吉林?。?.77萬(wàn)元）的3倍。河北省的工資性收入增長(zhǎng)率高達(dá)44.06%，增幅最少的是甘肅省，僅有4.63%。

遼寧省本溪市恒仁滿族自治縣和平林場(chǎng)的楓谷水韻 楊萬(wàn)林?jǐn)z

　　社保覆蓋面基本穩(wěn)定。2017年樣本職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率由上年度的95.26%下降到94.97%，但人均繳納養(yǎng)老金及事業(yè)型保險(xiǎn)的占比均有所提升。與養(yǎng)老保險(xiǎn)情況相反，醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率由上年度的96.79%增加到97.78%，但人均繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)金額有所減少，城鎮(zhèn)職工型醫(yī)療保險(xiǎn)占比較2016年略有降低。浙江、福建和湖南3省養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)參保率均達(dá)到100%。

　　以時(shí)間換空間自然減員，多種途徑安置富余職工。2017年，樣本林場(chǎng)安置富余職工3862人，是2016年安置人數(shù)的3倍多。其中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍是安置富裕職工的主要方式，全年安置富余職工844人，比2016年增長(zhǎng)了193.17%，占安置總?cè)藬?shù)的43.35%；林場(chǎng)提供特色產(chǎn)業(yè)崗位安置職工360人，是2016年通過(guò)此途徑安置人數(shù)的3倍多，占安置總?cè)藬?shù)的9.32%；通過(guò)有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)引導(dǎo)部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)人數(shù)157人，是2016年的4倍多，占安置總?cè)藬?shù)的4.07%。此外，2017年通過(guò)內(nèi)部退養(yǎng)、提前退休以及自愿解除合同3種方式安置富余職工1671名。已完成改革的省份，如湖南、江西等省除了退休等自然減員外，還大力發(fā)展森林旅游等產(chǎn)業(yè)來(lái)安置富余職工。吉林省針對(duì)改革產(chǎn)生的3.3萬(wàn)名富余人員，采取保持現(xiàn)有崗位穩(wěn)定，以時(shí)間換空間的辦法，通過(guò)5年過(guò)渡期，自然退休減員逐步消耗化解。同時(shí)通過(guò)大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)管護(hù)服務(wù)、鼓勵(lì)職工自主創(chuàng)業(yè)、生態(tài)精準(zhǔn)扶貧等多種渠道創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，妥善安置富余職工。河北省創(chuàng)新思路，通過(guò)林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，將林場(chǎng)職工轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站干部，極大地提升了國(guó)有林場(chǎng)的場(chǎng)地協(xié)調(diào)能力和林場(chǎng)干部職工的工作積極性。

　　營(yíng)林管護(hù)債務(wù)有所增加。2017年樣本林場(chǎng)債務(wù)總額較2016年減少了4.93%，各類(lèi)型債務(wù)只有森林經(jīng)營(yíng)和管護(hù)債務(wù)略有增長(zhǎng)。森林經(jīng)營(yíng)管護(hù)類(lèi)債務(wù)主要來(lái)自拖欠營(yíng)林管護(hù)工人勞務(wù)費(fèi)用，也反映了改革后期各林場(chǎng)一方面大量雇傭社會(huì)勞動(dòng)力投入森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)提質(zhì)增效；另一方面積極開(kāi)展集體林代營(yíng)代管，以實(shí)現(xiàn)森林資源和蓄積量的“雙增”目標(biāo)。

　　林場(chǎng)管護(hù)措施得力，森林資源實(shí)現(xiàn)數(shù)量質(zhì)量雙升。2017年，94%以上的樣本林場(chǎng)建立了森林資源檔案，98%以上的樣本林場(chǎng)建立了森林資源管護(hù)責(zé)任制。由于措施得當(dāng)，90%以上的樣本林場(chǎng)沒(méi)有發(fā)生重大火災(zāi)和亂砍濫伐現(xiàn)象。2017年樣本林場(chǎng)林地總面積和森林總蓄積均比2016年有所增長(zhǎng)，單位面積森林蓄積量除吉林、甘肅略有減少，河北、山東、廣東基本保持不變外，其余5省份均有不同程度的增加。多數(shù)樣本林場(chǎng)所轄森林越來(lái)越接近自然狀態(tài)，現(xiàn)有森林類(lèi)型趨近地帶性頂級(jí)群落，樹(shù)種結(jié)構(gòu)呈優(yōu)化趨勢(shì)，由純林或相對(duì)純林逐漸轉(zhuǎn)化為針葉混交林、針闊混交林或闊葉混交林。

　　木材采伐量降幅明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理。2017年，樣本林場(chǎng)木材采伐量較上年減少27.62%；年平均產(chǎn)值合計(jì)為3466.54萬(wàn)元，第一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比為33.4:2.3:64.3，其中第一產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值較上年降低46.77%，第二產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值較上年降低67.99%，第三產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值較上年增長(zhǎng)75.37%，說(shuō)明目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有開(kāi)始向以第三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將更加合理。

浙江四明山林場(chǎng)的紅楓秋景 徐渭明攝

　　問(wèn)題與建議

　　課題組在監(jiān)測(cè)中也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題：林場(chǎng)人均管護(hù)森林面積持續(xù)增加，森林資源管護(hù)難度加大，風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生率提高；非法征占用林地、林權(quán)糾紛和村民侵占現(xiàn)象依然存在，部分省份有加重趨勢(shì)；林場(chǎng)后續(xù)開(kāi)發(fā)受制于分配機(jī)制政策不明，干部職工缺乏激勵(lì)，資源利用有待提升；林場(chǎng)新生力量供給不足，在職職工人數(shù)占比縮減，對(duì)未來(lái)發(fā)展形成掣肘；部分省份職工改革滿意度繼續(xù)下降，部分民生需求呼聲強(qiáng)烈，為林場(chǎng)改革提出深化方向。

　　國(guó)有林場(chǎng)是生態(tài)建設(shè)的重要屏障。針對(duì)當(dāng)前國(guó)有林場(chǎng)尚未解決的問(wèn)題和面臨的困境，應(yīng)堅(jiān)持有利于森林資源的保護(hù)和合理利用、有利于國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)、有利于林場(chǎng)自身實(shí)力的不斷增強(qiáng)、職工收入的不斷增加和生活條件不斷改善的原則，認(rèn)真研究并妥善解決國(guó)有林場(chǎng)改革過(guò)程中存在的問(wèn)題。因此，項(xiàng)目組建議：

　?。ㄒ唬?qiáng)化管護(hù)森林資源

　　第一，根據(jù)林場(chǎng)保護(hù)方式和生態(tài)建設(shè)需求，對(duì)職工數(shù)量結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，適當(dāng)提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位中級(jí)崗位和森林管護(hù)等林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，實(shí)行公開(kāi)招聘，同時(shí)創(chuàng)新人才引進(jìn)制度，大力引導(dǎo)林業(yè)專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入國(guó)有林場(chǎng)工作。第二，構(gòu)建國(guó)有林場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，制定與國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)建設(shè)任務(wù)相適應(yīng)的生態(tài)服務(wù)支付體制，將林場(chǎng)職工納入工程或公益項(xiàng)目受益范圍，提高職工積極性。第三，強(qiáng)化地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)森林資源保護(hù)績(jī)效的考核，提高生態(tài)指標(biāo)考核約束力。第四，推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)森林資源管護(hù)現(xiàn)代化智能化，推廣增加無(wú)人機(jī)等林業(yè)技術(shù)裝備，加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，建立健全國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理檔案。

　　（二）促進(jìn)林場(chǎng)多元發(fā)展

　　根據(jù)林場(chǎng)不同資源稟賦，促進(jìn)林場(chǎng)多元發(fā)展，鼓勵(lì)林場(chǎng)發(fā)揮社會(huì)效益。一方面，根據(jù)資源情況和區(qū)位條件，在林場(chǎng)推行新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，大力發(fā)展森林康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)，挖掘林業(yè)潛力，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，充分釋放林業(yè)潛能，使林業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；另一方面，對(duì)于林木種質(zhì)資源基礎(chǔ)好、優(yōu)質(zhì)種苗培育科技力量突出的林場(chǎng)，應(yīng)鼓勵(lì)與林業(yè)高校、科研院所加強(qiáng)合作，建設(shè)科研實(shí)驗(yàn)室、種質(zhì)資源庫(kù)，支持有條件的林場(chǎng)致力于林業(yè)科研基地建設(shè)和平臺(tái)創(chuàng)新，作為種苗選育推廣示范及產(chǎn)學(xué)研一體化的后備基地；此外，對(duì)于地理區(qū)位好、生態(tài)承載能力強(qiáng)的林場(chǎng)，可適度推廣公眾科普，定期開(kāi)設(shè)“森林大講堂”“野外科普教育講座”等活動(dòng)，加掛森林科普教育基地的牌子，將各級(jí)“公益林”的公益性發(fā)揮到最大化。

　　（三）積極處理林地糾紛

　　第一，依法維護(hù)山界林權(quán)證的法律地位，通過(guò)林權(quán)證對(duì)林地林權(quán)加以確認(rèn)，凡是森林、林木和林地發(fā)生權(quán)屬變化的，要及時(shí)申請(qǐng)變更或重新核發(fā)山界林權(quán)證。第二，做好侵占國(guó)有林地和非法征用、占用林地的調(diào)查摸底，可邀請(qǐng)主張權(quán)利的村組干部或者公民個(gè)人及當(dāng)時(shí)分山劃界填證的知情人員和國(guó)有林場(chǎng)的負(fù)責(zé)人到有糾紛的林地現(xiàn)場(chǎng)做好現(xiàn)場(chǎng)勘查，通過(guò)勘界繪圖，并制作相關(guān)的證書(shū)和圖紙，相關(guān)責(zé)任人簽字認(rèn)可，明晰四至，同時(shí)，政府工作人員要查詢(xún)有關(guān)的林木、林地檔案，認(rèn)真審查雙方證件的齊備性、合理性等。第三，依法執(zhí)法，做好國(guó)有林地保護(hù)和管理，運(yùn)用法律手段調(diào)整各方面的利益關(guān)系，依法規(guī)范林業(yè)行政行為，充分運(yùn)用行政、民事法律及刑事法律手段進(jìn)行林地糾紛案件的執(zhí)法處理，加大刑事打擊力度，防止以罰代刑的不良現(xiàn)象發(fā)生，凡未依法辦理林地使用審批手續(xù)的單位和個(gè)人，不得以任何借口侵占或者無(wú)償劃撥?chē)?guó)有林場(chǎng)林地，更不能以“糾紛”“爭(zhēng)議”為由，強(qiáng)占國(guó)有林地。要切實(shí)克服地方保護(hù)主義或以穩(wěn)定為借口對(duì)侵占林地案件久拖不決的做法，要求其限期把侵占林地還給國(guó)有林場(chǎng)。

黑龍江省蘿北縣太平溝林場(chǎng)

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新建設(shè)人力資源

　　國(guó)有林場(chǎng)改革面臨的一個(gè)大問(wèn)題是人員的安置與分流，而從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，優(yōu)秀的人才隊(duì)伍仍然是國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。為此項(xiàng)目組建議：第一，優(yōu)化隊(duì)伍年齡和崗位結(jié)構(gòu)，在年輕隊(duì)伍引進(jìn)受限的情況下，根據(jù)林場(chǎng)職工年齡結(jié)構(gòu)，探索守山護(hù)林的“年輕隊(duì)伍上山鍛煉”機(jī)制、“中青老輪崗”機(jī)制、“隊(duì)伍中青老配對(duì)”機(jī)制，增加購(gòu)買(mǎi)管護(hù)服務(wù)，林場(chǎng)外聘周邊農(nóng)民工，與其簽訂守山護(hù)林的勞動(dòng)合同，實(shí)現(xiàn)與周邊社區(qū)共管機(jī)制。第二，創(chuàng)新人力資源錄用機(jī)制，針對(duì)國(guó)有林場(chǎng)探索差異化人力資源錄用機(jī)制，按實(shí)際工作需求對(duì)管理、技術(shù)和護(hù)林崗，實(shí)施不同的考錄資格制度，尤其是守山護(hù)林工作崗位，可適當(dāng)降低考錄門(mén)檻，對(duì)于有留在林場(chǎng)意愿的這部分職工子女，可以先培訓(xùn)再考錄，并對(duì)通過(guò)自學(xué)取得大專(zhuān)以上學(xué)歷的，林場(chǎng)按規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。第三，明確崗位職責(zé)和條件，實(shí)行競(jìng)聘上崗、擇優(yōu)聘用、合同管理。改革生態(tài)公益型林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)單一的委任制，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行聘任制與委任制相結(jié)合的任用制度。第四，加強(qiáng)崗位培訓(xùn)，要通過(guò)送出去學(xué)習(xí)培訓(xùn)、輪崗鍛煉、交流任職等多種方式，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培養(yǎng)，促進(jìn)知識(shí)更新，加快人才成長(zhǎng)。除了人才培養(yǎng)之外，還需加強(qiáng)現(xiàn)代林業(yè)科學(xué)知識(shí)與科技手段的運(yùn)用。

　?。ㄎ澹┏掷m(xù)改善民生福祉

　　第一，推動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)培育速生豐產(chǎn)用材林特別是珍貴樹(shù)種和大徑級(jí)用材林，大力發(fā)展木材深加工、特色經(jīng)濟(jì)林、森林旅游、野生動(dòng)植物馴養(yǎng)繁育等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高林場(chǎng)職工群眾收入。第二，管理運(yùn)行方面，在界定國(guó)有林場(chǎng)屬性基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)實(shí)行與其他事業(yè)單位同等待遇，明確林場(chǎng)管理人員應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)級(jí)別，提高其決策參與權(quán)利和社會(huì)地位。第三，加大債務(wù)化解力度，對(duì)于拖欠職工社保費(fèi)和工資形成的債務(wù)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況采取補(bǔ)交和補(bǔ)發(fā)的形式予以解決。對(duì)于所欠社保費(fèi)，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，降低入保條件，將林場(chǎng)職工全部按同等標(biāo)準(zhǔn)納入社會(huì)保障，對(duì)于欠發(fā)職工的工資，根據(jù)財(cái)務(wù)記錄和政策規(guī)定，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)發(fā)予以解決。第四，進(jìn)一步改善林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)統(tǒng)一完善住房、飲水、供電、道路、網(wǎng)絡(luò)、通訊和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善林場(chǎng)職工的工作和生活環(huán)境。

　　供稿人：中國(guó)林科院科信所國(guó)有林場(chǎng)改革監(jiān)測(cè)項(xiàng)目課題組  趙榮 趙曉迪