賈幼陵 郝益東

四、從牲畜單承包到草畜雙承包是內在矛盾交織的產物

有一種說法認為草原承包照搬農田承包。其實對時序、內容、做法稍作考察，就清楚二者不存在照搬關系，而同是改革開放的“孿生子”。

改革實踐呼喚草原承包。上世紀80年代初，內蒙古決定將集體所有制牲畜全部實行戶有戶養(yǎng)。這一重大富民政策是牧區(qū)生產力的一次大解放。同時也出現(xiàn)了一系列新的矛盾。首先是牲畜私有與草場公有存在體制性不協(xié)調，牧民對“畜”與“草”有無自主權導致二者趨向一榮一衰。其次，機構變更后作為分配放牧營地的權力主體——生產隊消失，放牧活動處于無組織狀態(tài)。第三，草場有水與無水決定豐歉貧富。近水草場搶牧過牧和無水草場半閑置的失衡狀態(tài)加劇。第四，牲畜歸戶后總頭數(shù)增加速度空前，草原過牧退化的壓力越來越大。第五，牧民的牲畜擁有量迅速拉開差距，“牲畜多-草權大-增畜多”的循環(huán)加速貧富兩極分化。第六，涉草糾紛增加，調解消除卻無所遵循。

在創(chuàng)新探索中逐步規(guī)范。與牲畜承包時開一個會部署“一刀切”不同，草原承包經歷了先試后行、上下互動探索的過程。1982年巴林右旗老道板嘎查率先把近萬畝草場劃分到組、戶，之后逐年推廣到全旗。錫盟東烏旗1983年政府換屆時提出草場承包，1984年試點，1985年全旗推行。在這一時期，全國農田承包還在處于爭論、成型之中。到上世紀90年代，自治區(qū)將各地的改革實踐總結為“雙權一制”（所有權、使用權、承包責任制），形成統(tǒng)一政策進行規(guī)范。

因地制宜與民主決策是草原承包的成功路徑。由于各地社會、經濟、自然條件的差異，必須依靠群眾解決面臨的各種難點重點問題。主要有：人畜占比（嘎查公議政府協(xié)調）；虛分定位與實分建設（自主過渡）；有水草場和無水草場（分等級、留牧道、數(shù)質互補）；冬春營地和夏秋營地（同時或分步劃分）；連片與分片（嘎查公議決定）；打草場（集中或分戶）。成功解決這些草原承包特有的實際問題，比農田承包經歷了更多創(chuàng)新與智慧的考驗。

五、草原承包制是牧區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基石

有些學術研究主張擺脫或改變現(xiàn)行草原承包經營制度，卻沒有預判將產生的混亂后果。對此，只要回顧歸納當時草原兩權分離、承包經營改革后，很快體現(xiàn)出的實際作用就可以有明確答案。第一，國有、集體草原的所有權實體全部確立。第二，使用權承包使牧民對草和畜負起“共存共榮”的責任。第三，根除了大集體時期生產成本高、監(jiān)督效率低的頑癥。第四，畜牧業(yè)從“大起大落”從此轉向穩(wěn)定發(fā)展。第五，牧民自發(fā)地形成了打井、圍欄、棚圈、住房建設的熱潮。第六，草原利用的格局從搶牧局部草場變?yōu)榉拍翂毫Ψ稚ⅰ⒗贸潭染狻５谄?，集中清退非牧人口和機關團體占用的草場。第八，多年累積的冬春營地和近水草場過牧退化的趨勢得到迅速扭轉。第九，多次遙感和實測數(shù)據表明，草原生態(tài)總體穩(wěn)定，覆蓋度改善。第十，草場圍欄的功用逐步提升。最初以抗災為主，承包草場時以分界為主，目前以輪牧為主?？梢?，如果推倒承包制，等于把以上作用化為烏有，牧區(qū)生產領域的混亂將重現(xiàn)。

六、“三權”分置改革完善了草原產權體系

草原“三權”分置確權在2014年中央1號文件中部署?；鶎由性诼鋵嵾^程之中，就有研究報告稱“‘三權’分置造成了草原退化”。顯然，把一項法權制度改革和一個植物演替的學術問題直接作為因果關系，沒有多因子較長時間的研究不可能得出確切結論。根據對首個試點工作旗鑲黃旗的調研，草原“三權”分置可以從制度上解決經營權流轉中存在的權益受損、掠奪性經營、監(jiān)督缺位等問題，對牧區(qū)發(fā)展具有明顯促進作用。例如，規(guī)范流轉，促進專業(yè)化分工和規(guī)?；洜I；為牧民發(fā)展生產開拓銀行融資渠道；草畜平衡成為經營者主動的行為準則；承包使用權延伸的租賃、抵押、繼承等他項權益得到確認；明確“承包共有人”，為內部分割提供了依據；流轉合同跟蹤落實草原保護責任成為規(guī)范；他項權證成為社會認可的抵押物；消除涉草糾紛，促進社會和諧。

經營權流轉的良性歸宿是家庭牧場和合作牧場?！叭龣唷狈种酶母镌鰪娏私ㄔO現(xiàn)代畜牧業(yè)的基礎。牧民的草原權益與私有、長租制國家相比，已無實質性差別。

七、補獎機制是連接生態(tài)屏障與生產經營的紐帶

有的學者對我國草原補獎機制的必要性提出了質疑。對此進行簡要闡釋。

生態(tài)補償是現(xiàn)代生態(tài)文明的有機構成。發(fā)達國家實行的生態(tài)補償方式多種多樣。我國跨入生態(tài)文明建設新時期后，草原生態(tài)屏障的重要性凸顯出來。生態(tài)屏障是國家大區(qū)域的公共產品。以“補禁牧損失、獎草畜平衡”為主要內容的補獎機制既防止經營者游離之外，又防止成本不合理超負。

實施補獎項目的前提條件是三大工具法制化。一是明確經營主體。牧區(qū)已落實多年，《中華人民共和國草原法》也有相關規(guī)定。二是實行草畜平衡監(jiān)管。上世紀 80年代著名生態(tài)學家李博、劉仲齡主持了國家科技攻關項目草畜平衡研究。內蒙古將成果轉化為行政決策后在全區(qū)推行。納入修訂的《草原法》后在全國實行。三是落實生態(tài)型放牧制度。1999-2001年內蒙古中西部遭受嚴重旱災，草原連年無法返青。各界從上到下就草原恢復、畜牧業(yè)持續(xù)、牧民生計等問題發(fā)生了廣泛爭論。在調研總結各地經驗的基礎上，自治區(qū)決定因地制宜推廣輪牧休牧禁牧措施，起到了“化危為機”的作用。這一制度也納入了修訂的《草原法》。正是草原管理體制對“補給誰、怎么補、用什么監(jiān)督”等關鍵問題都有成熟的解決辦法，因而在內蒙古2011年申報的當年，國家就立項在全國牧區(qū)實施。

最終答案要看綜合成效。幾年來各地的實施結果證明，作為我國第一個草原生態(tài)補償?shù)钠毡榧铐椖浚行У靥嵘瞬菰木C合功能，兼顧了修復改善生態(tài)和牧區(qū)實現(xiàn)小康。

八、從游牧轉變?yōu)槎ň邮窃O施配套基礎上客觀形成的結局

有一種說法認為牧民定居是脫離牧區(qū)實際的行政行為。實際正好相反，定居是牧區(qū)各方面綜合發(fā)展的客觀結果。

物質生產增強和人居條件改善是實現(xiàn)定居的內在動力。自治區(qū)文獻中并沒有以定居為目標的安排部署，而“建設養(yǎng)畜”一直是頻率很高的文書用語。各地先后定居的一致路徑十分清晰：基礎建設配套-畜牧業(yè)產出增加-改善人居需求推動。2009年國家首次下達“游牧民定居工程”投資時，內蒙古依靠牧民自我積累早已全部定居。以地處偏遠的東烏旗為例，最初在上世紀70年代，少數(shù)生產隊自主為牧民建設了冬春定居點。80年代后牧民自發(fā)地在承包草場上建成永久性住房和棚舍。至今普遍重建過兩三次住房，居住功能越來越完善。

定居是客觀變遷的參照例證：

——中亞。中亞各國的牧民多年前即定居，但仍然維持在暖季轉場到高山草原游牧。隨著人口和牲畜增加，高山草場過牧退化、草種劣質化、維持趕運或改為汽車運輸都成本高企，使半游牧也面臨難以為繼的困境。

——蒙古國。蒙古國的主流觀點要維持游牧，但是實際上長年很少搬遷。主要原因有：先占用近水草場的人一般不再離開；游牧必需的畜力“草原列車”基本消失；高成本地用汽車搬遷無法滿足游牧對移動頻次的要求；固定圈欄和房屋建設不斷增多。近年來蒙古國的政界、科技界、畜牧界改變游牧的聲音在增強。據新華社報道，2018年蒙古國出臺綱要，著力發(fā)展集約化畜牧業(yè)。

我國的涉草決策始終堅持“問題導向”的求實精神，建立起法律依據充分、法規(guī)制度基本配套、監(jiān)管覆蓋各類主體的草原管理體制，實踐證明綜合成效顯著。進一步完善和深化要堅持分類研究、綜合決策、實踐檢驗的成功經驗。

此外，草原管理體制對礦產、工廠、旅游等植入產業(yè)如何依法管理、綠色發(fā)展也形成了規(guī)范。當務之急應切實解決管理松懈、植被破壞、水源超采、粉塵污染等問題。

（賈幼陵系原農業(yè)部總經濟師、原國家首席獸醫(yī)官，郝益東系內蒙古自治區(qū)政府原副主席）