賈幼陵 郝益東

四、從牲畜單承包到草畜雙承包是內(nèi)在矛盾交織的產(chǎn)物

有一種說(shuō)法認(rèn)為草原承包照搬農(nóng)田承包。其實(shí)對(duì)時(shí)序、內(nèi)容、做法稍作考察，就清楚二者不存在照搬關(guān)系，而同是改革開(kāi)放的“孿生子”。

改革實(shí)踐呼喚草原承包。上世紀(jì)80年代初，內(nèi)蒙古決定將集體所有制牲畜全部實(shí)行戶有戶養(yǎng)。這一重大富民政策是牧區(qū)生產(chǎn)力的一次大解放。同時(shí)也出現(xiàn)了一系列新的矛盾。首先是牲畜私有與草場(chǎng)公有存在體制性不協(xié)調(diào)，牧民對(duì)“畜”與“草”有無(wú)自主權(quán)導(dǎo)致二者趨向一榮一衰。其次，機(jī)構(gòu)變更后作為分配放牧營(yíng)地的權(quán)力主體——生產(chǎn)隊(duì)消失，放牧活動(dòng)處于無(wú)組織狀態(tài)。第三，草場(chǎng)有水與無(wú)水決定豐歉貧富。近水草場(chǎng)搶牧過(guò)牧和無(wú)水草場(chǎng)半閑置的失衡狀態(tài)加劇。第四，牲畜歸戶后總頭數(shù)增加速度空前，草原過(guò)牧退化的壓力越來(lái)越大。第五，牧民的牲畜擁有量迅速拉開(kāi)差距，“牲畜多-草權(quán)大-增畜多”的循環(huán)加速貧富兩極分化。第六，涉草糾紛增加，調(diào)解消除卻無(wú)所遵循。

在創(chuàng)新探索中逐步規(guī)范。與牲畜承包時(shí)開(kāi)一個(gè)會(huì)部署“一刀切”不同，草原承包經(jīng)歷了先試后行、上下互動(dòng)探索的過(guò)程。1982年巴林右旗老道板嘎查率先把近萬(wàn)畝草場(chǎng)劃分到組、戶，之后逐年推廣到全旗。錫盟東烏旗1983年政府換屆時(shí)提出草場(chǎng)承包，1984年試點(diǎn)，1985年全旗推行。在這一時(shí)期，全國(guó)農(nóng)田承包還在處于爭(zhēng)論、成型之中。到上世紀(jì)90年代，自治區(qū)將各地的改革實(shí)踐總結(jié)為“雙權(quán)一制”（所有權(quán)、使用權(quán)、承包責(zé)任制），形成統(tǒng)一政策進(jìn)行規(guī)范。

因地制宜與民主決策是草原承包的成功路徑。由于各地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件的差異，必須依靠群眾解決面臨的各種難點(diǎn)重點(diǎn)問(wèn)題。主要有：人畜占比（嘎查公議政府協(xié)調(diào)）；虛分定位與實(shí)分建設(shè)（自主過(guò)渡）；有水草場(chǎng)和無(wú)水草場(chǎng)（分等級(jí)、留牧道、數(shù)質(zhì)互補(bǔ)）；冬春營(yíng)地和夏秋營(yíng)地（同時(shí)或分步劃分）；連片與分片（嘎查公議決定）；打草場(chǎng)（集中或分戶）。成功解決這些草原承包特有的實(shí)際問(wèn)題，比農(nóng)田承包經(jīng)歷了更多創(chuàng)新與智慧的考驗(yàn)。

五、草原承包制是牧區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基石

有些學(xué)術(shù)研究主張擺脫或改變現(xiàn)行草原承包經(jīng)營(yíng)制度，卻沒(méi)有預(yù)判將產(chǎn)生的混亂后果。對(duì)此，只要回顧歸納當(dāng)時(shí)草原兩權(quán)分離、承包經(jīng)營(yíng)改革后，很快體現(xiàn)出的實(shí)際作用就可以有明確答案。第一，國(guó)有、集體草原的所有權(quán)實(shí)體全部確立。第二，使用權(quán)承包使牧民對(duì)草和畜負(fù)起“共存共榮”的責(zé)任。第三，根除了大集體時(shí)期生產(chǎn)成本高、監(jiān)督效率低的頑癥。第四，畜牧業(yè)從“大起大落”從此轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展。第五，牧民自發(fā)地形成了打井、圍欄、棚圈、住房建設(shè)的熱潮。第六，草原利用的格局從搶牧局部草場(chǎng)變?yōu)榉拍翂毫Ψ稚ⅰ⒗贸潭染?。第七，集中清退非牧人口和機(jī)關(guān)團(tuán)體占用的草場(chǎng)。第八，多年累積的冬春營(yíng)地和近水草場(chǎng)過(guò)牧退化的趨勢(shì)得到迅速扭轉(zhuǎn)。第九，多次遙感和實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)表明，草原生態(tài)總體穩(wěn)定，覆蓋度改善。第十，草場(chǎng)圍欄的功用逐步提升。最初以抗災(zāi)為主，承包草場(chǎng)時(shí)以分界為主，目前以輪牧為主?？梢?jiàn)，如果推倒承包制，等于把以上作用化為烏有，牧區(qū)生產(chǎn)領(lǐng)域的混亂將重現(xiàn)。

六、“三權(quán)”分置改革完善了草原產(chǎn)權(quán)體系

草原“三權(quán)”分置確權(quán)在2014年中央1號(hào)文件中部署?；鶎由性诼鋵?shí)過(guò)程之中，就有研究報(bào)告稱“‘三權(quán)’分置造成了草原退化”。顯然，把一項(xiàng)法權(quán)制度改革和一個(gè)植物演替的學(xué)術(shù)問(wèn)題直接作為因果關(guān)系，沒(méi)有多因子較長(zhǎng)時(shí)間的研究不可能得出確切結(jié)論。根據(jù)對(duì)首個(gè)試點(diǎn)工作旗鑲黃旗的調(diào)研，草原“三權(quán)”分置可以從制度上解決經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的權(quán)益受損、掠奪性經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督缺位等問(wèn)題，對(duì)牧區(qū)發(fā)展具有明顯促進(jìn)作用。例如，規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)專業(yè)化分工和規(guī)?；?jīng)營(yíng)；為牧民發(fā)展生產(chǎn)開(kāi)拓銀行融資渠道；草畜平衡成為經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)的行為準(zhǔn)則；承包使用權(quán)延伸的租賃、抵押、繼承等他項(xiàng)權(quán)益得到確認(rèn)；明確“承包共有人”，為內(nèi)部分割提供了依據(jù)；流轉(zhuǎn)合同跟蹤落實(shí)草原保護(hù)責(zé)任成為規(guī)范；他項(xiàng)權(quán)證成為社會(huì)認(rèn)可的抵押物；消除涉草糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧。

經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的良性歸宿是家庭牧場(chǎng)和合作牧場(chǎng)?！叭龣?quán)”分置改革增強(qiáng)了建設(shè)現(xiàn)代畜牧業(yè)的基礎(chǔ)。牧民的草原權(quán)益與私有、長(zhǎng)租制國(guó)家相比，已無(wú)實(shí)質(zhì)性差別。

七、補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制是連接生態(tài)屏障與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的紐帶

有的學(xué)者對(duì)我國(guó)草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的必要性提出了質(zhì)疑。對(duì)此進(jìn)行簡(jiǎn)要闡釋。

生態(tài)補(bǔ)償是現(xiàn)代生態(tài)文明的有機(jī)構(gòu)成。發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償方式多種多樣。我國(guó)跨入生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)期后，草原生態(tài)屏障的重要性凸顯出來(lái)。生態(tài)屏障是國(guó)家大區(qū)域的公共產(chǎn)品。以“補(bǔ)禁牧損失、獎(jiǎng)草畜平衡”為主要內(nèi)容的補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制既防止經(jīng)營(yíng)者游離之外，又防止成本不合理超負(fù)。

實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)項(xiàng)目的前提條件是三大工具法制化。一是明確經(jīng)營(yíng)主體。牧區(qū)已落實(shí)多年，《中華人民共和國(guó)草原法》也有相關(guān)規(guī)定。二是實(shí)行草畜平衡監(jiān)管。上世紀(jì) 80年代著名生態(tài)學(xué)家李博、劉仲齡主持了國(guó)家科技攻關(guān)項(xiàng)目草畜平衡研究。內(nèi)蒙古將成果轉(zhuǎn)化為行政決策后在全區(qū)推行。納入修訂的《草原法》后在全國(guó)實(shí)行。三是落實(shí)生態(tài)型放牧制度。1999-2001年內(nèi)蒙古中西部遭受嚴(yán)重旱災(zāi)，草原連年無(wú)法返青。各界從上到下就草原恢復(fù)、畜牧業(yè)持續(xù)、牧民生計(jì)等問(wèn)題發(fā)生了廣泛爭(zhēng)論。在調(diào)研總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自治區(qū)決定因地制宜推廣輪牧休牧禁牧措施，起到了“化危為機(jī)”的作用。這一制度也納入了修訂的《草原法》。正是草原管理體制對(duì)“補(bǔ)給誰(shuí)、怎么補(bǔ)、用什么監(jiān)督”等關(guān)鍵問(wèn)題都有成熟的解決辦法，因而在內(nèi)蒙古2011年申報(bào)的當(dāng)年，國(guó)家就立項(xiàng)在全國(guó)牧區(qū)實(shí)施。

最終答案要看綜合成效。幾年來(lái)各地的實(shí)施結(jié)果證明，作為我國(guó)第一個(gè)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠毡榧?lì)項(xiàng)目，有效地提升了草原的綜合功能，兼顧了修復(fù)改善生態(tài)和牧區(qū)實(shí)現(xiàn)小康。

八、從游牧轉(zhuǎn)變?yōu)槎ň邮窃O(shè)施配套基礎(chǔ)上客觀形成的結(jié)局

有一種說(shuō)法認(rèn)為牧民定居是脫離牧區(qū)實(shí)際的行政行為。實(shí)際正好相反，定居是牧區(qū)各方面綜合發(fā)展的客觀結(jié)果。

物質(zhì)生產(chǎn)增強(qiáng)和人居條件改善是實(shí)現(xiàn)定居的內(nèi)在動(dòng)力。自治區(qū)文獻(xiàn)中并沒(méi)有以定居為目標(biāo)的安排部署，而“建設(shè)養(yǎng)畜”一直是頻率很高的文書用語(yǔ)。各地先后定居的一致路徑十分清晰：基礎(chǔ)建設(shè)配套-畜牧業(yè)產(chǎn)出增加-改善人居需求推動(dòng)。2009年國(guó)家首次下達(dá)“游牧民定居工程”投資時(shí)，內(nèi)蒙古依靠牧民自我積累早已全部定居。以地處偏遠(yuǎn)的東烏旗為例，最初在上世紀(jì)70年代，少數(shù)生產(chǎn)隊(duì)自主為牧民建設(shè)了冬春定居點(diǎn)。80年代后牧民自發(fā)地在承包草場(chǎng)上建成永久性住房和棚舍。至今普遍重建過(guò)兩三次住房，居住功能越來(lái)越完善。

定居是客觀變遷的參照例證：

——中亞。中亞各國(guó)的牧民多年前即定居，但仍然維持在暖季轉(zhuǎn)場(chǎng)到高山草原游牧。隨著人口和牲畜增加，高山草場(chǎng)過(guò)牧退化、草種劣質(zhì)化、維持趕運(yùn)或改為汽車運(yùn)輸都成本高企，使半游牧也面臨難以為繼的困境。

——蒙古國(guó)。蒙古國(guó)的主流觀點(diǎn)要維持游牧，但是實(shí)際上長(zhǎng)年很少搬遷。主要原因有：先占用近水草場(chǎng)的人一般不再離開(kāi)；游牧必需的畜力“草原列車”基本消失；高成本地用汽車搬遷無(wú)法滿足游牧對(duì)移動(dòng)頻次的要求；固定圈欄和房屋建設(shè)不斷增多。近年來(lái)蒙古國(guó)的政界、科技界、畜牧界改變游牧的聲音在增強(qiáng)。據(jù)新華社報(bào)道，2018年蒙古國(guó)出臺(tái)綱要，著力發(fā)展集約化畜牧業(yè)。

我國(guó)的涉草決策始終堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”的求實(shí)精神，建立起法律依據(jù)充分、法規(guī)制度基本配套、監(jiān)管覆蓋各類主體的草原管理體制，實(shí)踐證明綜合成效顯著。進(jìn)一步完善和深化要堅(jiān)持分類研究、綜合決策、實(shí)踐檢驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)。

此外，草原管理體制對(duì)礦產(chǎn)、工廠、旅游等植入產(chǎn)業(yè)如何依法管理、綠色發(fā)展也形成了規(guī)范。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)切實(shí)解決管理松懈、植被破壞、水源超采、粉塵污染等問(wèn)題。

（賈幼陵系原農(nóng)業(yè)部總經(jīng)濟(jì)師、原國(guó)家首席獸醫(yī)官，郝益東系內(nèi)蒙古自治區(qū)政府原副主席）